让农民拥有完整的土地使用权
搜狐财经：您曾经向中央递交土地制度方面的报告，当时得到了嘉奖，能说一下这个过程吗？
龙登高：因为我承担了个国家重大项目，就是关于土地制度变革史的研究。去年春节回来第一天，他们就打电话来，让我们写一个成果报告，我们写的就是关于历史上田面权制度对于中国当前土地制度变革的启示。
我们知道，目前农村家庭承包经营权是一种使用权，所以就遇到各方面的问题，而在历史上有田面权制度。田面权相对于同一块土地分为田底权和田面权，土地所有者拥有田底权，而所谓佃农拥有田面权。这种田面权不仅仅是一种使用权，它是一种比较完整形态的土地物权，也就是说，拥有田面权的佃农对这块土地可以独立支配、使用、收益、处分包括交易，而不影响田底权。更重要的是，这个田面权就是一种农民的一种财产，这个非常重要，如果你只是使用权，它就不是一种财产，当它变成田面权这种物权形态，它就属于农民的财产。
现在农村家庭承包经营权不是正在进行改革吗，就是还权赋能。什么叫还权赋能？就是扩大他的权能，事实上就是由使用权要扩大它的权能，变成土地物权。当然目前要完全把它变成土地私有产权，可能有一些现实上操作方面的不方便，或者说实施成本也比较高，还有意识形态方面的阻力。所以如果一开始就那么实施土地私有产权的话，可能比较难。
但是我们借鉴历史上的田面权制度，就可以把农民家庭承包经营权还权赋能，扩大它的权能，变成一种土地物权的形态，而又不影响集体产权。也就是说，相当于集体产权是田底权，土地承包经营权是田面权，这样土地承包经营权就变成了农民的一种财产，土地不仅能够使用，也可以拿去抵押。在历史上土地还可以去典当，可以自由交易，通过制度设计，它不影响集体产权。这是历史上的产权制度对于当前土地承包经营权改革的一种启示。而事实上各地所进行的这种改革探索，也是朝这个方向迈进的。
我们在课堂上讲了，这些学生面对中国土地制度变革的现实，他们都很兴奋。比如说在春节的时候，一号文件说土地确权，我们有些学生，包括留学生，他们上了我的课之后回去讨论土地确权，发现这不就是老师课堂上所讲的？
中国土地承包经营权的改革，越往后越难。像现在很多地方都是增人不增地，减人不减地，也就是新增的人口没有土地，而离开的人口他有土地，也就意味着这个土地永远属于他，意味着走向土地私有产权这种趋势。如果现在你不从法律上来加以确认，今后你再改革，就越来越困难。因为农村里面土地包产到户，就是为了让这些农民能够比较平均地拥有土地，而现在这种情况看，有的人有土地，有的人没有土地，今后你怎么改它？越往后问题越多，改革也就越难。所以要加快这种土地改革进程，可以说是刻不容缓。
搜狐财经：当时您的报告是递到哪个部门？
龙登高：具体是由国家社科基金全国哲学社会科学办公室递给中宣部的。
搜狐财经：中国人对土地兼并有一种恐惧。他们受传统历史教育的影响，认为土地兼并会造成农民起义这些问题，您觉得历史真实的样子就是这样的吗？
龙登高：应该说有很大的误区。
我们把中国近代的落后归咎于土地私有，认为这样农民就把土地卖掉，就破产流亡，社会就动荡。这种情况当然是有的，但是我们要搞清楚，中国近代以来的落后是不是由土地私有产权所引起的？这种土地私有产权之下是不是就必然导致土地集中？
第一，集中土地兼并被过分夸大了，这种情况虽然是有，但是另一方面，土地交易所引发的土地集中、土地兼并，同时存在着不少负反馈机制来约束这种土地集中。第二，从中国历史上看，土地私有产权制度基本上还是运作比较稳定良好，而这种土地集中的现象被夸大是因为许多的背景。第三，土地私有产权引发的问题在近代，相对清代或者历史上它稍微要突出一点，但这是因为近代土地私有产权制度受到了强权的干扰和破坏，所以这是地权制度在近代史上受到破坏的一种现象，而不是土地私有产权制度本身所导致的。
所谓这种强权，在近代中国年轻男性好的出路就是去当兵，当兵回来就可以赚到一点钱来买土地，或者因为他当兵，成为地方豪强，他可以去干扰土地运作，以强权购买土地甚至强占土地，这种现象使得人们对于土地私有产权制度比较担心。如果把它控制在政府手上是否就安全呢？当然从历史演变看不是这样的。而这个也是近代中国富国强兵、救国救民趋势之下的一种心态，也可以说是一种误区。土地改革就成了一个主流的思潮。
0世纪50年代反对土地改革的几乎只有一个人，就是董时进。他觉得土地改革会造成很大的问题，而且他所揭示的这些问题后来都几乎一一体现出来了，这种学术的前沿性、前瞻性真让人钦佩。当然他的这种微弱的声音很快就被淹没了。比如说他谈到一点：如果你把土地平分掉，那些农民通过自身的勤奋努力，积攒财富，增加土地占有，成为所谓的地主富农，事实上是农民向上晋升的一种阶梯，那么如果农民失去了这种向上竞争的激励和社会流动，他就没有动力，社会也就失去了活力。
搜狐财经：您刚才说每家每户的人口变化也不一样，有些人家生小孩多，如果土地不流动，他家的人均土地就会越来越少，这种情况在古代多吗？
龙登高：这个问题还是挺有意思的。事实上刚才我们谈到土地集中的负反馈机制，第一，包括多种形式土地交易形式；第二，诸子均分制，诸子均分制如果你积累土地100亩，生了两个儿子就变成50亩，再生四个孙子变成5亩，它就没有土地集中。另一方面，丰富多样的土地交易形式，它抑制了土地财产转让、买卖的这种形式。因为人们感性地认为农民拿出土地进行交易就是把土地卖掉，事实上还可以让土地拿去做各种形式的交易，包括租佃、抵押、典当，更细分还有押租、田面权交易等等这些形式。
现在土地交易形式受到很多的约束，所以它不能拿去抵押、典当，不能通过土地的交易实现自身的融通需求，那么农民就偷偷把土地买卖了，这种现象，在各地农村，通过我们的调研，发现是比较多的，虽然它不合法，但是已经大量存在。如果这些农民可以将土地进行典当、抵押、租佃甚至押租这些形式，他可以保留最终土地产权，而不拿去买卖了。
搜狐财经：而且价格也高一些？
龙登高：而且价格对他也更有利一些。也就是说，他可以通过多样化的交易形式来实现自身的需求，这种需求对于不同的农民来说是不一样的，不一样的需要就可以选择不同的交易形式。
搜狐财经：土地兼并也不是近代才有的一种大兴，在古代也有很多人大兴土地兼并，是什么原因使他们产生这种大兴？
龙登高：资本集中这种现象也是历来有之，所谓土地集中这些现象也是有的，我们就对土地集中进行一些区别。
第一种土地集中，就是一些人通过土地流转实行规模经营。种田能手本来就应该有更大面积的土地，这能够提高土地产出，提高经济效率，这是一种好的现象，或者说是需要的现象。现在我们要推进家庭农田，推进规模经营，这样才能够提高经济效益。这种所谓的土地集中是在提高效率的前提之下来实现的，没什么可避免的。
第二种所谓土地集中，就是因为土地是历史上最主要的财富形式，现在也是重要的财富形式，所以人们通过各种形式来获得土地、积累土地，也是积累财富的一种动力和渠道，所以这种现象也是可以理解的。我们看到，如果把它分为田底权、田面权，在历史上它可以通过占有田底权积累较多的土地，并不一定自己去经营，所以这是在正常市场交易情况之下所形成的所谓土地集中。
第三，就是所谓强权，通过强权霸占土地，也就是我们所说的土豪。近代的土豪劣绅，历史上也是有的，可能没有那么多，但是我们要看到，对于这种强权占有土地导致的土地集中恶化的现象，在当时政府是有措施的。比如在宋代到清代，强权当然就是权力，就有明文规定，对权力去购买土地进行约束。比如说宋代和清代官员在任上不能购买土地，不能购买房产，所以不会出现现在这种几十套、几百套“房叔”、“房姐”之类的现象，因为它已经不允许了，这是对官员。对贵族也是这样的，贵族分封一块土地上的地租，你就应有那块土地上的地租，那个土地可以是属于国家的，农民去进行租佃，我们看到它有这种法律政策来约束这种强权对于土地集中的趋势的加剧。
搜狐财经：您刚才的意思是，像那些贵族王室的成员，他们分封了土地，实际上并不是他们真的用于这片土地，分封只是土地租佃的收入？
龙登高：对，中国历史上也存在这种土地。满族人他们土地是国有土地，地方上封这些诸侯或者贵族，拥有的是地租，那也就是说，本来这个地租交给政府的，现在不交给政府而交给这个贵族，这就是所谓的分封，所以它本质上还是土地私有产权的。
资本投资土地有利于农民
搜狐财经：现在大家比较担心这样一个问题，那么多农民工在城里，如果农村明确土地自由流转，他们把自己的土地卖掉了，一旦发生经济危机，他们回不去家乡，会不会造成城市的混乱之类的？
龙登高：这是人们普遍的担心。
第一，我们也看到城市化是大势所趋。我们的政策法律就是应该从大趋势上去制定，所以你要在让农民变成市民的趋势之上来去制定政策，而不是阻挠农民变成市民。我们看到中国0世纪80年代以来的政策，除了近几年之前，几乎都是阻挠农民变成市民的，从一开始不让农民进城，到现在户口制度的限制。
第二，农民变成市民，这种情况之下会出现一些问题。哪儿农民变成市民就不会出现问题呢？包括土地卖掉这些现象也是会出现的。但是我们有一个制度配套来约束这种现象。
第三，我们所说当农民变成市民，他的土地怎么办？按道理说土地可以自由支配，可以多元化交易形式，这里我想讲一讲如何克服人们这种担心。
我们可以借鉴历史上的制度，它叫回赎权，我不得已出让这块土地某个层次的产权，但是我不是完全把它卖掉，而是保留回赎权。我现在需要现金，我把这片土地典当、押租、活卖，将来按我们的协议我可以把它回赎回来，我保留了这个回赎权。就是有一部分在城市化进程中失败的农民，他们要返回土地上去，我们还可以通过回赎制度使得它能够回到土地。这样就可以减少这种震荡，但是大的趋势大部分的农民还是要变成市民的。
很多忧虑是由于我们还不能够全面把握它，当然像发展中国家城市化过程中也出现了很多问题，比如说贫民窟。我们在南非看到那种贫民窟，首先一点，那些农民本来是有土地的，他们在老家有房子，但是他们不回去，宁愿住在铁皮房里面，这是他们的自由选择，也就意味着他住在贫民窟铁皮房里面，他觉得他比住在老家农村有更多的机会，他愿意吃这个苦。说到南非，南非他们也在改造贫民窟，政府建设针对弱势群体的房子，在旁边一片一片地修建，大概相当于我们的经济适用房。我们吓呆了，一栋栋的别墅，将那种贫民窟改造变成别墅，当然那是他们特有的情况。但是我觉得在这种城市化过程中出现贫民窟，或者一部分农民变成市民的时候失败了，这都是难以避免的，不能因此去阻挠农民变成市民，不能因此去改变或者试图逆转这种趋势。
最后，农民变成市民，其重要性我们还没有充分地意识到。
有的学者计算了一下，农民拥有的土地可以交易进入市场变成农民的财产，如果18亿亩或者其中有一半土地允许这么做，农民的财富增加了，市场交易的容量增加了，就像前十年我们的经济推动力、新增长点是房地产一样。房地产就是因为城市居民拥有房产证，所以他就拥有了财产。如果农民也是这样，也拥有土地产权证，也拥有这种财产，那么农民或者相当一部分农民的财富就增加了，而且投入到市场去进行交易，就像我们现在的房地产业一样激活，就会变成中国经济新的增长点。
另外，农民变成市民了，将会大大激发中国人力资本。农民在土地之上受的教育少，机会也少，但是城市化就是使得他们有更多的机会，他们就要有更强的人力资本。你可以看到当这些农民进入城市之后，他要去谋生，怎么办？他要学习一门技能，他学习一门技能就是他人力资本的提升。我们看80年代、90年代这些农民工到珠三角、长三角，当他们由农民变成工人的时候，这些企业把他们训练成工人，也就意味着他们在这方面就有了人力资本，而且在城市他们会不断学习。
搜狐财经：很多人还自己成了企业家。
龙登高：这就是人力资本的增强。你想如果我们8亿农民的人力资本增强，那对这个国家意味着什么？这是不可估量的增量。
而在这方面事实上很多地方也在训练农民，但是舆论或者政府没有意识到这一点，总是担心农民进城之后就会怎么样，所以有一些比较矛盾的地方，一方面，农民工进城现在开始被允许了。另一方面，农民进城了他们的孩子怎么办，孩子受教育就有农民工子弟学校，但是我们政府不允许这种学校存在，现在这些学校不能接纳这些孩子，尽管提供几证就可以，但几乎是不可能的，或者普遍来说是不可能的，所以就有层层的障碍阻挠他们变成市民。当然一下子解决的确比较难，但我们应该清晰地认识到趋势是什么。
搜狐财经：城里人希望，如果出现经济危机导致经济下滑，农民还可以回到土地上去，如果土地还没卖掉的话。这种心理是不是也挺自私、挺一厢情愿的？你希望农民回去，人家不一定回去。
龙登高：对。我记得008年，甚至高官们说，幸亏我们没有进行土地制度改革，你看我们金融危机之后农民就可以回去。这事实上是你政府不负责任、推卸的一种做法。
农民工失业回到农村去，这对于少部分人或者局部可以作为一个权宜之计，但如果把它作为长久之计，作为一种政策取向、法律取向，那就是错误的。另一方面，失业在任何国家都会出现，中国隐性失业没有纳入其中，我也是农村来的，我们的亲戚都不在老家，那一点土地对他来说可要可不要，相反在城里面随便做一点什么他就可以补偿回来，所以金融危机他会去修整一下，但照样要回来。
搜狐财经：现在很多人担心资本和权力相结合来盘剥农民，或者把农民的土地抢夺过来，这种情况会出现吗？
龙登高：这种情况当然不能排除，尤其在现在这种制度之下更有可能，因为农民对土地只有使用权，并不能最终支配，所以就有可能在强权和资本的结合之下被剥夺了权益，这种情况的确也是发生的，而且不少见。但是你要怎么才能够保障农民的最终利益呢？因为他有土地产权，能独立支配土地，他不卖就不卖，你什么强权也不能剥夺。
担心强权和资本来剥夺农民，而不允许农民有最终控制权、土地产权，让他交给政府，这就给了强权剥夺农民土地的机会。我跟他们说：你们喜不喜欢官本位？他们说我们讨厌官本位，痛恨官本位。既然讨厌官本位，那你为什么要把这些资源交给官员去控制？交给官员控制就是滋生了官本位的土壤。如果这些官员不能够控制资源，哪有什么官本位？人们的心态可以理解，但是也很可爱。比如说你的财富怕别人抢去了，让我来保管，我是政府我一保管就能够保障你，这是很可爱的一种想法，实际上也是幼稚的想法。
搜狐财经：您刚才说过的正是因为政府对于土地的限制太多，导致土地的价值反倒下降，农民反倒没有那么珍惜私下贱买？
龙登高：一方面，资本投入土地，这也是应该允许和鼓励的。如果土地没人去投资，那它怎么可能增值。现在恰恰就是这种资本从农村撤出来。你看我们农村金融机构不是大量撤销了吗，农民财富怎么办，他就只能存到银行，银行这些钱，流向了大企业、国有企业，你真正需要这些农民和小企业，你就得不到这些贷款。
另一方面，农村的资源没有这种资本的投入去开发去增值，那它就只会越来越萧条。所以对于资本流入，农村我们讲这个，是从大的趋势和总的状况来看的，是应该鼓励的现象。
甚至还有一些小的方面，那就是一些人的取向不一样，比如说有的市民退休了愿意到农村去租一块土地或者买一块土地，在那里过桃花源式的生活，这个其实比较简单，房地产如果没有人来买，价格能上去吗？上不去的。同样，土地如果没有人去投资的话，它价格能上去吗？如果投资的多了，它价格上去了，得益的是农民。
所以人们这种现象，归根到底可能还是对于强权干扰农民权益的一种恐惧，这种恐惧又使得我们没办法把农民权益交给强权去控制。当然，农民的权益交给政府去控制是否就安全了呢？事实上，这就为强权剥夺农民的权益提供了机会。如果农民土地产权得不到强有力的保障，就会形成资本和强权的结合。如果有了制度保障，这种结合当然还不可能完全消失，但是它不会成为一种普遍的现象。
18亿亩耕地红线毫无必要
搜狐财经：很多人对于粮食安全也很担心，怕土地私有以后农民拿去盖房子，18亿亩耕地红线不能保持了。
龙登高：这个又是一种误区。世界上除了中国等六七个国家之外，其他国家基本上都是实行土地私有产权为主的。
比如说台湾地区，这块土地是私有的，但是并不意味着你想要做什么就做什么，它有法律的规定。比如说台湾十亩土地是你的，但是按法律规定允许你盖房子的只有十分之一，这块土地十分之一面积上可以盖房子，超过这个范围就不行，法律可以去规定它，并不是说你拿这块土地想干什么就干什么。
像美国、加拿大，房子是你私有的，但是你要把它修多高或者装修，你还要符合法律的规定，更何况这块土地你想去干什么，这是我们对所谓私有产权被污名化的一种恐惧，事实上完全不是这样。
恰恰相反，什么情况下才会使得土地被不受控制地滥用？那就是当地方政府以某种名义去实施的时候。我们现在看到很多这种现象，地方政府把土地圈起来，官员为了政绩可以乱来，还美其名曰是为了促进地方经济的发展。我们姑且不论这中间的很多权钱交易，他以这种法人的名义，使得土地使用受到破坏，他可以突破法律的规定。所以恰恰是这种政府控制之下的土地制度，土地更容易被滥用，也就是说。如果法律保障、规定土地私有产权，他反而在这方面能够受到约束。突破法律规定的往往是政府本身，一个升斗小民怎么可能去对抗法律，他怎么可能去对抗政府，最多偷偷地干一点，也就是说不会成为一个普遍的现象。
搜狐财经：您觉得土地18亿亩耕地红线有必要存在吗？
龙登高：我们过去以粮为纲，到现在都担心中国人吃不饱，但事实上现在问题已经完全不同了。现在可能除了边远的地方还有个别吃不饱的，对于绝大多数中国人来说不是吃不饱的问题，而是怎么少吃一点的问题。当然我们要保持这警惕的心理。
我们现在已经实行全球化，资源是在全球配置，关起门来独立自主这种心态实际上是需要修正的。我春节回家，给我一个很大的印象，现在农村都没什么人了，而我们小时候比如0世纪70年代，全部的劳动力，也就是说8%的人口都在农村，那时候我们城市化是17%，8%的农村都在耕地、都在种粮食，我们吃不饱。现在只有极少数人在那儿种地，我们却根本没有愁吃不饱的问题。我们家乡还是全国贫困县，都不存在这种问题了。这里面是对市场经济认识的问题。
资源是在全球配置，所以要着眼于全球之下。像加拿大、澳大利亚、巴西这些国家，他们适合土地密集型的种植和经营，我们就以劳动密集型的产品，可以从他们那里购买土地密集型的产品。我们人多地少，他们人少地广，这就是一种全球化的资源配置，所以这个也是大势所趋。我们担心别人不卖给我们，这是一种可以理解的想法，但是也挺幼稚的。他不卖他把粮食烂在那里，可能在全球化不成熟的情况下会有这种，但在全球市场整合的情况下，在规则被全世界人们所遵循的情况下，这几乎是不存在的。
搜狐财经：市场如果不需要18亿亩耕地红线，你就算定18亿亩，农民也会用抛荒来打破这条红线。
龙登高：对，你说这个我也有同样的感受。我们过去都是种双季稻，现在种单季稻，等于有一半就没有了，18亿亩红线、抛荒这些现象也有它深层次的原因。但是总的来说，我们看这些粮食生产大省、粮食生产基地，他们通过规模经营，通过资本的投入、技术的提高，它的主体产出是增加的。
这里面也可以通过市场化的渠道来解决，比如说通过市场提高粮食的价格，种粮就会增加了。而如果说你规定了18亿亩红线，他不去种也拿他没办法，这个规定也没有约束力，只能从法律来规定农用地不能变成建设用地，如果做了建设用地，或者搞成开发土地，那你就要对他进行法律的制裁。这个恰恰就是地方政府或者基层政府本身所做的，把土地圈成大片的开发区，那个才是比较要害的问题。
搜狐财经：您对土地改革进程乐观吗？
龙登高：还是谨慎乐观，毕竟还是在推进当中。你说希望农民富起来，却不允许他拥有土地，不允许他拥有房产，不允许他拥有财产，那你不是跟你自己的愿望相矛盾吗？
搜狐财经：您觉得土地体制的全面改革有可能会在几年内实现？
龙登高：这个没办法预测。如果再束手束脚，以后的问题可能就更严重，更难以改革。
城市化才能提高农村小孩的教育水平
搜狐财经：这几年也有一种说法，农村人读大学越来越难了，比例越来越低了，您觉得这个说法成立吗？
龙登高：这个很有意思。这恰好就说明我们应该推进城市化，因为你在农村怎么可能接受好的教育？所以我们要搞城市化。城市化能让国民接受更好的教育。
第二，如果说这个说法有一些片面，那就是也是在城市化进程中，你可以看到像我们家乡优质的考生，都到长沙长郡中学、雅礼中学去了，优质的考生都不在我们县，都出来了，甚至有的父母是在长沙打工供孩子在长郡、雅礼读书，什么都可以付出。所以你如果那么看，非说我们十来年都没有出过清华北大，但是从长郡、雅礼那些地方考过来的安化的考生反而增加了。过去说，我们县0世纪80年代一年出一个两个清华北大不得了，现在事实上不止这个数字了，反而增加了。
我觉得根本的的解决办法并不是说像清华自强计划，降低贫困地区考生的录取分数。从根本上来说，还是应该让进城农民变成市民的渠道更畅通。比如说像我们那种穷地方，如果农民在北京打工就可以变成北京市民的话，孩子就可以平等地接受最好的教育，那你有什么担心。恰恰是我们把这种渠道阻滞了，不允许他这样。
（采访时间：014年8月）（未完待续）